Las observaciones del Tribunal
El Tribunal de Cuentas es el órgano de creación constitucional a cargo del control externo del sector público. De sus varios cometidos constitucionales el más conocido es el control previo de legalidad del gasto público. Todo compromiso de gasto autorizado por algún Jerarca (el "ordenador") y todo pago debe ser controlado por el Tribunal de Cuentas o por sus contadores delegados antes de procederse a su ejecución o pago respectivamente.
Si al efectuarse el control se encuentra algún incumplimiento de las normas vigentes, el gasto (o el pago) es observado y el Jerarca (nacional o municipal) deberá modificarlo o insistir en el mismo, justificando la razón de su reiteración. Si a su vez el Tribunal reitera la observación, comunica el hecho y sus fundamentos a la Asamblea General o a la Junta Departamental, según corresponda, sin efectos suspensivos sobre el acto observado, el cual sigue su curso.
En el año 2006, según la Memoria Anual del Tribunal de Cuentas, hubo unos 90.000 gastos observados:
Poder Legislativo 1
Presidencia de la República y Ministerios 6.756
Art. 220 (Universidad, ANEP, INAU, Corte Electoral) y BPS 196
Empresas Públicas no financieras 15.072
Bancos Estatales 1.437
Gobiernos Departamentales 66.126
TOTAL 89.588
Ninguna de esas 90.000 observaciones fue analizada por los órganos legislativos, omisión que sucede desde la creación del Tribunal de Cuentas.
Eso es preocupante. Los contribuyentes aportamos los fondos con los que los funcionarios ordenadores efectúan gastos y 90.000 de esos gastos, por muchos millones de dólares, tienen un vicio de ilegalidad, mayor o menor.
Pero no debemos preocuparnos por todas esas 90.000 ilegalidades ya que la gran mayoría no tienen trascendencia material sino sólo formal, obedecen a estas dos causales:
Primera, por no tener el organismo público el presupuesto aprobado (y ser insuficiente la prórroga presupuestal) y, si bien tiene el dinero para gastar (tributos o tarifas cobrados) no tiene el crédito presupuestal autorizado, por demoras en aprobarse el mismo.
Segunda, por "principio de ejecución", lo que no debería suceder ya que el control previo del Tribunal debe ser anterior a la ejecución, si no, no es previo.
Ninguna de estas dos causales de observación por ilegalidad son materiales sino formales. Los gastos en sí mismos estuvieron bien hechos pero en un caso debió esperarse a tener el presupuesto aprobado y en el otro debió esperarse a que el Tribunal interviniera el gasto.
Si se hubiera esperado el tiempo necesario para ello la Administración, sus usuarios y sus contribuyentes podrían haberse perjudicado pero se habría cumplido con las formas. ¿Qué opina el lector? ¿Son relevantes esas observaciones? ¿Demoramos y nos perjudicamos?
Un número muy reducido de observaciones son las que tienen importancia y el órgano legislativo debería concentrar su atención en ellas y no en todas, aunque el 100% tengan una nota de ilegalidad.
El sentido común sugeriría que deberían estudiarse celosamente, por ejemplo, aquellos gastos donde algún oferente haya hecho denuncias de irregularidades o las compras directas sin licitación, etc. En definitiva, aplicar el principio de "Concentrarse en lo Importante".
El Poder Legislativo, en el art. 108 del Tocaf (Art. 659, Ley 16.170 de 28/dic/990) autorizó al Tribunal de Cuentas a comunicar trimestralmente las observaciones "salvo que a criterio del organismo merezcan la comunicación inmediata".
Aún así el Tribunal de Cuentas no diferenció entre observaciones materialmente importantes (unas pocas) y las que, aún basándose en el incumplimiento de una norma, no tenían materialidad como las primeras.
La ley 17.296 de 21 de febrero de 2001 derogó el art. 108 del Tocaf y autorizó al Tribunal de Cuentas a caratular de "urgente consideración" las observaciones por gastos sin crédito, reiterativas, gastos sin el debido fundamento o con manifiesta violación de las normas legales.
El resultado fue, en 2005, que a la Asamblea General llegaron 20.000 observaciones de las cuales 6.000 eran de "urgente consideración". Por la misma razón, por ser su número excesivo, tampoco fueron estudiadas.
Parece razonable que, para obtener la debida atención del órgano legislativo, se seleccionen las observaciones más importantes y que las mismas lleguen con el debido estudio por parte de un órgano especializado en análisis de eventuales irregularidades.
También parece evidente que el Tribunal de Cuentas prefiere basarse en la objetividad del criterio frío de la normativa. Lo que es razonable desde un punto de vista y no es razonable desde otro. Pero es un dato de la realidad, así que hagámoslo fácil.
INICIATIVA. En tal caso se pueden definir -en forma objetiva- aquellos actos administrativos, observados y reiterados, que tienen más probabilidad de presentar serias irregularidades, a saber:
a) contrataciones por procedimientos competitivos por más de US$ 800.000,
b) contrataciones directas a privados por más de US$ 80.000,
c) contratos de concesiones por más de US$ 400.000 anuales,
y en los tres casos, con violación de las normas vigentes y con denuncias de irregularidades por parte de particulares.
Si el lector recurre a su memoria, notará que prácticamente todos los escándalos habidos en compras estatales, originados en ilícitos condenables, en dudas legítimas o en calumnias politiqueras, están ligados a este tipo de situaciones. Y esto puede suceder tanto en el Poder Ejecutivo como en las Intendencias, sin distinciones partidarias, ya que nadie "está vacunado". Esta iniciativa es una buena ayuda, una "vacuna" parcial.
Por supuesto que se podrían incluir otras situaciones o disminuir esos montos. Y es probable que se pueda hacer, porque al poco tiempo de estar operativo el procedimiento que se recomienda, disminuirán las observaciones y denuncias sobre estas contrataciones. Pero hay que hacerlo paso a paso.
El diseño de configuración de esas situaciones y determinación de montos es para que no sean más de un par de casos por mes, en aplicación del principio administrativo de "Concentrarse en lo Importante", ya que el órgano legislativo no puede darle "urgente consideración" a los millares de observaciones que le llegan continuamente.
Y el número debe ser limitado porque, además de seleccionar un número reducido y "administrable" de casos, es conveniente que las mismas lleguen a la Asamblea General con "el debido estudio por parte de un órgano especializado en análisis de irregularidades".
El Uruguay cuenta con ese órgano que es la Junta Asesora en Materia Económica Financiera del Estado, también llamada "Junta Anticorrupción". Su función ha sido reducida casi a la administración de 15.000 declaraciones patrimoniales de funcionarios públicos y alguna investigación infrecuente, pero podría hacer mucho más. Siempre estuvo integrada por profesionales de notoria versación limitados por normas de reducido alcance.
La Ley puede encomendarle la tarea de investigación, con las facultades del caso, de las observaciones más importantes, razón por la cual su número debe ser necesariamente limitado. Al fin de cuentas "el que mucho abarca, poco aprieta".
Pues bien, esta iniciativa forma parte de un Anteproyecto de Ley, que no se comenta por razones de espacio, el cual ha surgido como consecuencia de los Seminarios organizados hace un año por el Claeh (Centro Latinoamericano de Economía Humana) y la Fundación Avina y se está presentando a consideración de las autoridades. Su texto, siempre perfectible, es responsabilidad de los Dres. Carlos Balsa y Jorge Sambarino (ex - integrantes de la Junta Asesora) y los Cres. Eduardo Zaidenstant y Alberto Sayagués.
El control adecuado genera un margen de incertidumbre en los controlados que frena la conducta abusiva e incentiva la mejora de gestión. La transparencia y el control externo son esenciales para la buena administración. Son parte de los pesos y contrapesos que requiere el diseño de la organización estatal.
Fuente: El País, 3 de marzo
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