¿El Parlamento tiene la facultad de anular la Ley de Caducidad?
Quienes sostienen que el Parlamento uruguayo posee la facultad de anular leyes se apoyan en la
Ley 15.738 sobre “Actos legislativos dictados por el Consejo de Estado”, que señalan como un antecedente de anulación. Dicha norma, que fue aprobada a la salida de la dictadura, en marzo de 1985, declara “con valor de fuerza y de ley los actos legislativos dictados por el Consejo de Estado desde el 19 de diciembre de 1973 hasta el 14 de febrero de 1985, los que se identificarán como
‘decretos-leyes’”, pero establece que no tienen ese carácter las denominadas “leyes fundamentales” o “leyes especiales” dictadas durante el régimen de facto, a las cuales se atribuyó una “nulidad absoluta”. Entre ellas figuraban las “leyes” sobre la huelga de empleados públicos, las normas que dispusieron la incautación y confiscación de bienes de procesados por la justicia militar y las que atentaron contra los fueros sindicales.
La 15.738 también revocó “de oficio los actos administrativos ilegítimos dictados en aplicación de
dichos actos legislativos nulos”. En su exposición de motivos se fundamentó así: “Los actos legislativos del Consejo de Estado del gobierno militar ‘de facto’ que acaba de fenecer son radicalmente nulos por emanar de un órgano inexistente para la
Constitución y por haber sido dictados sin el procedimiento” previsto.
Sin embargo, quienes sostienen que el Parlamento no tiene competencia alguna para anular leyes alegan que mediante la norma
mencionada, de 1985, en realidad no se anularon “leyes” sino “actos jurídicos ilegítimos de un
gobierno ilegítimo”, de modo que en realidad la Ley 15.738 vino, por el contrario, a dar validez a todas las demás normas dictatoriales, que antes no la tenían. Así lo expresó, por ejemplo, el jurista y ex senador colorado Ruben Correa Freitas, quien agregó que “eran actos inexistentes”. ¿Y por qué hacía falta anular lo que no existía? “No había más remedio por razones de seguridad jurídica. La dictadura las llamó ‘leyes’, pero no eran leyes”, dijo Correa Freitas a la diaria.
En el mismo sentido se expresó el jurista Héctor Gros Espiell: “Se puede decir que ya no existían por venir de una fuente ilegítima. El Parlamento nunca tiene capacidad para anular un acto jurídico válido, sí para declarar la nulidad de actos inexistentes”, arguyó.
Vicios de forma y de contenido
Una fuente entendida en el tema que asesora al PIT-CNT y que pre-firió mantenerse en el anonimato también sostuvo que los legisladores no pueden anular normas.
La 15.378 “no anuló ninguna ley, anuló barbaridades que hizo un Consejo de Estado que no era un Parlamento”, expresó. Sin embargo,
el abogado Óscar López Goldaracena, promotor de la campaña por la nulidad de la Ley de Caducidad, señaló en conversación con la diaria que “cuando el Parlamento detecta que una ley dictada por él mismo tiene un vicio que ocasiona su nulidad absoluta por razones de forma o de fondo (como es el caso de la Ley de Caducidad) tiene la obligación de declararla nula e inexistente”, y mencionó como antecedente un caso más reciente: el de la anulación dispuesta por el artículo 52 de la Ley 17.250, de “Defensa al Consumidor”, que fue aprobada en agosto de 2000.
Ese artículo establece: “la Ley Nº 17.189 carece de toda validez jurídica y debe reputarse inexistente”.
La decisión se debió a “un vicio de forma: insólitamente el Senado había aprobado un texto diferenteal de la Cámara de Representantes”, explicó López Goldaracena, agregando con respecto a la Ley de Caducidad que “nunca se debió haber dictado porque no es legal que el Estado renuncie a castigar delitos de lesa humanidad”, de modo que “es una obligación jurídica de declararla nula e inexistente”.
Por su parte, el abogado Helios Sarthou, consultado por la diaria, consideró que las disposiciones anuladas por la Ley 15.738 no se borraron por vicios formales debidos a su origen ilegítimo sino por “su contenido jurídico”, y razonó que como “ya se usó la facultad” de anular por ese motivo, debe hacerse lo mismo con la Ley de Caducidad,
dado que “su contenido jurídico también es lesivo” para el estado de derecho.
La ONU y la Constitución Sarthou dijo también que la “primera base” para aseverar que el Parlamento tiene facultades para anular la Ley de Caducidad es que con su aprobación se violó la “Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de los crímenes de lesa humanidad”, que rige desde noviembre de 1970 y que establece, justamente, que este tipo de delitos no prescribe.
Dicha convención “estaba en vigencia cuando se aprobó la ley de impunidad y hoy sigue en vigencia. Es más, la resolución 30/74 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, del 3 de diciembre de 1973, expresamente establece en el artículo 8 que el Estado no adoptará disposiciones legislativas ni medidas de otra índole que puedan menoscabar las obligaciones internacionales que haya contraído con respecto a la identificación, la extradición y el castigo de los culpables de crímenes de guerra o lesa humanidad.
Así que nunca hubiéramos podido sancionarla” [la Ley de Caducidad] argumentó.
A eso agregó que en 1991 nuestro país ratificó el reconocimiento de la Convención [mediante la Ley 16.173], estableciendo que “no admite acuerdo en contrario” con ésta. “El Parlamento tiene una obligación internacional clara y tiene determinada la competencia constitucional [de anular] a través del numeral tercero del artículo 85” de la Constitución, que establece su facultad de “expedir leyes relativas a la independendencia, seguridad, tranquilidad y decoro de la República, protección de todos los derechos individuales”, aseveró, y concluyó diciendo que “es inexacto”, el argumento manejado por el dirigente del MPP Eleuterio Fernández Huidobro, cuando dijo en el congreso del Frente Amplio previo a las elecciones de 2004, al discutirse este
asunto, “que como hubo un plebiscito [el referendo de abril de 1989 contra la Ley de Caducidad], no se puede anular”.
Efectos secundarios
Otro de los argumentos de los que afirman que el Parlamento no puede anular es que el mecanismo no está previsto en la Constitución.
Así lo entiende, por ejemplo, Diego Camaño, del Instituto de Estudios Legales y Sociales del Uruguay (Ielsur).
“Lo que sí está previsto es la derogación. La Ley de Caducidad de hecho ya no vale, porque es incompatible con las normas internacionales.
Y si se excluyeron casos [del alcance de la caducidad, mediante decisiones del Poder
Ejecutivo], es justamente porque ya no se la está aplicando”, alegó, agregando que la campaña por la nulidad tiene un sentido político y no jurídico.
En el mismo sentido se expresó Correa Freitas. “Este tema no tiene sustento jurídico porque no es jurídico”, dijo, pero señaló que “la única manera” de anular la Ley de Caducidad “es que el plebiscito prospere”, ya que “el pueblo puede anularla porque es la nación, y la nación es soberana. El Parlamento no es soberano –ejerce la soberanía en forma indirecta-, soberana es la nación”, precisó. De todos modos, dejó en claro que a su juicio la Ley de Caducidad “no viola ningún tratado internacional
porque es una potestad soberana del Estado uruguayo otorgar amnistías”. Cabe señalar que, aunque esa norma no se autodefine como una amnistía, la Suprema Corte de Justicia sostuvo que debía entenderse como si fuera una, cuando rechazó el recurso de inconstitucionalidadpresentado contra esa norma.
La fuente asesora del PIT-CNT consideró que, aunque la caducidad vulnere todos los criterios internacionales sobre los delitos de lesa humanidad, “lamentablemente fue ratificada por un plebiscito posterior” a la aprobación de la ley, y que “si alguien quiere que desaparezca de nuestro sistema jurídico vigente, hay mecanismos para hacerla desaparecer por la vía de la derogación, que siempre va a producir efectos hacia adelante”.
“Plantearse la nulidad es un error conceptual”, adujo, y agregó, incluso: “si no existiera más la ley, tampoco existiría la posibilidad de juzgar a los violadores de derechos humanos”. Ese sorprendente argumento se apoya en que, como la Ley de Caducidad encomienda al Poder Ejecutivo decidir qué casos ampara, en realidad Gregorio Álvarez y otros procesados por terrorismo de Estado están presos porque, según la interpretación
del gobierno actual, la propia ley le permite al Ejecutivo “sacar de ella un caso para llevarlo a la Justicia”, y si toda la norma se anulara habría, por ejemplo, “que reiniciarle
un proceso al Goyo, dejarlo libre y anular el procesamiento que se hizo por una ley que se declaró nula”.
En cambio, Correa Freitas cree lo contrario: “No hay que replantearse los procesos porque ya están fuera de la Ley de Caducidad.
Es como si se hubiera anulado la ley porque el Ejecutivo quitó esos casos”.
Por su parte, Gros considera que la única manera de declarar nula la caducidad es que la Suprema Corte de Justicia (que, como se dijo, la declaró constitucional
en su momento) la declare ahora “inaplicable”, ante un nuevo recurso de inconstitucionalidad.
“Me inclino a creer hoy en día que la Corte Interamericana de Derechos Humanos tenía razón y la caducidad viola los tratados internacionales. Por eso soy partidario de una derogación de la ley, que tendría sólo efecto para el futuro. Yo no discrepo con la campaña, discrepo con la forma, porque no creo que sea posible la nulidad, pero sí es posible pensar en la derogación. Si está derogada se pueden abrir causas nuevas”, expresó.
El problema (uno de ellos) es que otros aducen que, si la ley se deroga, la ausencia de efecto retroactivo permite que los beneficiados por la caducidad demanden respeto a sus “derechos adquiridos”. Ése fue, precisamente, uno de los motivos que llevó a impulsar la anulación.
La Diaria, 18 de agosto
Quienes sostienen que el Parlamento uruguayo posee la facultad de anular leyes se apoyan en la
Ley 15.738 sobre “Actos legislativos dictados por el Consejo de Estado”, que señalan como un antecedente de anulación. Dicha norma, que fue aprobada a la salida de la dictadura, en marzo de 1985, declara “con valor de fuerza y de ley los actos legislativos dictados por el Consejo de Estado desde el 19 de diciembre de 1973 hasta el 14 de febrero de 1985, los que se identificarán como
‘decretos-leyes’”, pero establece que no tienen ese carácter las denominadas “leyes fundamentales” o “leyes especiales” dictadas durante el régimen de facto, a las cuales se atribuyó una “nulidad absoluta”. Entre ellas figuraban las “leyes” sobre la huelga de empleados públicos, las normas que dispusieron la incautación y confiscación de bienes de procesados por la justicia militar y las que atentaron contra los fueros sindicales.
La 15.738 también revocó “de oficio los actos administrativos ilegítimos dictados en aplicación de
dichos actos legislativos nulos”. En su exposición de motivos se fundamentó así: “Los actos legislativos del Consejo de Estado del gobierno militar ‘de facto’ que acaba de fenecer son radicalmente nulos por emanar de un órgano inexistente para la
Constitución y por haber sido dictados sin el procedimiento” previsto.
Sin embargo, quienes sostienen que el Parlamento no tiene competencia alguna para anular leyes alegan que mediante la norma
mencionada, de 1985, en realidad no se anularon “leyes” sino “actos jurídicos ilegítimos de un
gobierno ilegítimo”, de modo que en realidad la Ley 15.738 vino, por el contrario, a dar validez a todas las demás normas dictatoriales, que antes no la tenían. Así lo expresó, por ejemplo, el jurista y ex senador colorado Ruben Correa Freitas, quien agregó que “eran actos inexistentes”. ¿Y por qué hacía falta anular lo que no existía? “No había más remedio por razones de seguridad jurídica. La dictadura las llamó ‘leyes’, pero no eran leyes”, dijo Correa Freitas a la diaria.
En el mismo sentido se expresó el jurista Héctor Gros Espiell: “Se puede decir que ya no existían por venir de una fuente ilegítima. El Parlamento nunca tiene capacidad para anular un acto jurídico válido, sí para declarar la nulidad de actos inexistentes”, arguyó.
Vicios de forma y de contenido
Una fuente entendida en el tema que asesora al PIT-CNT y que pre-firió mantenerse en el anonimato también sostuvo que los legisladores no pueden anular normas.
La 15.378 “no anuló ninguna ley, anuló barbaridades que hizo un Consejo de Estado que no era un Parlamento”, expresó. Sin embargo,
el abogado Óscar López Goldaracena, promotor de la campaña por la nulidad de la Ley de Caducidad, señaló en conversación con la diaria que “cuando el Parlamento detecta que una ley dictada por él mismo tiene un vicio que ocasiona su nulidad absoluta por razones de forma o de fondo (como es el caso de la Ley de Caducidad) tiene la obligación de declararla nula e inexistente”, y mencionó como antecedente un caso más reciente: el de la anulación dispuesta por el artículo 52 de la Ley 17.250, de “Defensa al Consumidor”, que fue aprobada en agosto de 2000.
Ese artículo establece: “la Ley Nº 17.189 carece de toda validez jurídica y debe reputarse inexistente”.
La decisión se debió a “un vicio de forma: insólitamente el Senado había aprobado un texto diferenteal de la Cámara de Representantes”, explicó López Goldaracena, agregando con respecto a la Ley de Caducidad que “nunca se debió haber dictado porque no es legal que el Estado renuncie a castigar delitos de lesa humanidad”, de modo que “es una obligación jurídica de declararla nula e inexistente”.
Por su parte, el abogado Helios Sarthou, consultado por la diaria, consideró que las disposiciones anuladas por la Ley 15.738 no se borraron por vicios formales debidos a su origen ilegítimo sino por “su contenido jurídico”, y razonó que como “ya se usó la facultad” de anular por ese motivo, debe hacerse lo mismo con la Ley de Caducidad,
dado que “su contenido jurídico también es lesivo” para el estado de derecho.
La ONU y la Constitución Sarthou dijo también que la “primera base” para aseverar que el Parlamento tiene facultades para anular la Ley de Caducidad es que con su aprobación se violó la “Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de los crímenes de lesa humanidad”, que rige desde noviembre de 1970 y que establece, justamente, que este tipo de delitos no prescribe.
Dicha convención “estaba en vigencia cuando se aprobó la ley de impunidad y hoy sigue en vigencia. Es más, la resolución 30/74 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, del 3 de diciembre de 1973, expresamente establece en el artículo 8 que el Estado no adoptará disposiciones legislativas ni medidas de otra índole que puedan menoscabar las obligaciones internacionales que haya contraído con respecto a la identificación, la extradición y el castigo de los culpables de crímenes de guerra o lesa humanidad.
Así que nunca hubiéramos podido sancionarla” [la Ley de Caducidad] argumentó.
A eso agregó que en 1991 nuestro país ratificó el reconocimiento de la Convención [mediante la Ley 16.173], estableciendo que “no admite acuerdo en contrario” con ésta. “El Parlamento tiene una obligación internacional clara y tiene determinada la competencia constitucional [de anular] a través del numeral tercero del artículo 85” de la Constitución, que establece su facultad de “expedir leyes relativas a la independendencia, seguridad, tranquilidad y decoro de la República, protección de todos los derechos individuales”, aseveró, y concluyó diciendo que “es inexacto”, el argumento manejado por el dirigente del MPP Eleuterio Fernández Huidobro, cuando dijo en el congreso del Frente Amplio previo a las elecciones de 2004, al discutirse este
asunto, “que como hubo un plebiscito [el referendo de abril de 1989 contra la Ley de Caducidad], no se puede anular”.
Efectos secundarios
Otro de los argumentos de los que afirman que el Parlamento no puede anular es que el mecanismo no está previsto en la Constitución.
Así lo entiende, por ejemplo, Diego Camaño, del Instituto de Estudios Legales y Sociales del Uruguay (Ielsur).
“Lo que sí está previsto es la derogación. La Ley de Caducidad de hecho ya no vale, porque es incompatible con las normas internacionales.
Y si se excluyeron casos [del alcance de la caducidad, mediante decisiones del Poder
Ejecutivo], es justamente porque ya no se la está aplicando”, alegó, agregando que la campaña por la nulidad tiene un sentido político y no jurídico.
En el mismo sentido se expresó Correa Freitas. “Este tema no tiene sustento jurídico porque no es jurídico”, dijo, pero señaló que “la única manera” de anular la Ley de Caducidad “es que el plebiscito prospere”, ya que “el pueblo puede anularla porque es la nación, y la nación es soberana. El Parlamento no es soberano –ejerce la soberanía en forma indirecta-, soberana es la nación”, precisó. De todos modos, dejó en claro que a su juicio la Ley de Caducidad “no viola ningún tratado internacional
porque es una potestad soberana del Estado uruguayo otorgar amnistías”. Cabe señalar que, aunque esa norma no se autodefine como una amnistía, la Suprema Corte de Justicia sostuvo que debía entenderse como si fuera una, cuando rechazó el recurso de inconstitucionalidadpresentado contra esa norma.
La fuente asesora del PIT-CNT consideró que, aunque la caducidad vulnere todos los criterios internacionales sobre los delitos de lesa humanidad, “lamentablemente fue ratificada por un plebiscito posterior” a la aprobación de la ley, y que “si alguien quiere que desaparezca de nuestro sistema jurídico vigente, hay mecanismos para hacerla desaparecer por la vía de la derogación, que siempre va a producir efectos hacia adelante”.
“Plantearse la nulidad es un error conceptual”, adujo, y agregó, incluso: “si no existiera más la ley, tampoco existiría la posibilidad de juzgar a los violadores de derechos humanos”. Ese sorprendente argumento se apoya en que, como la Ley de Caducidad encomienda al Poder Ejecutivo decidir qué casos ampara, en realidad Gregorio Álvarez y otros procesados por terrorismo de Estado están presos porque, según la interpretación
del gobierno actual, la propia ley le permite al Ejecutivo “sacar de ella un caso para llevarlo a la Justicia”, y si toda la norma se anulara habría, por ejemplo, “que reiniciarle
un proceso al Goyo, dejarlo libre y anular el procesamiento que se hizo por una ley que se declaró nula”.
En cambio, Correa Freitas cree lo contrario: “No hay que replantearse los procesos porque ya están fuera de la Ley de Caducidad.
Es como si se hubiera anulado la ley porque el Ejecutivo quitó esos casos”.
Por su parte, Gros considera que la única manera de declarar nula la caducidad es que la Suprema Corte de Justicia (que, como se dijo, la declaró constitucional
en su momento) la declare ahora “inaplicable”, ante un nuevo recurso de inconstitucionalidad.
“Me inclino a creer hoy en día que la Corte Interamericana de Derechos Humanos tenía razón y la caducidad viola los tratados internacionales. Por eso soy partidario de una derogación de la ley, que tendría sólo efecto para el futuro. Yo no discrepo con la campaña, discrepo con la forma, porque no creo que sea posible la nulidad, pero sí es posible pensar en la derogación. Si está derogada se pueden abrir causas nuevas”, expresó.
El problema (uno de ellos) es que otros aducen que, si la ley se deroga, la ausencia de efecto retroactivo permite que los beneficiados por la caducidad demanden respeto a sus “derechos adquiridos”. Ése fue, precisamente, uno de los motivos que llevó a impulsar la anulación.
La Diaria, 18 de agosto
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